Norsk og europeisk nettnøytralitet står støtt. Regulatorisk oppfølging av nettnøytralitet på nasjonalt nivå,basert på forordningen om åpent internett med tilhørende europeiske retningslinjer, skal sørge for et nøytralt internett for europeiske borgere og bedrifter.

Formålet med nettnøytralitet er å beskytte internetts verdi for sluttbrukere, for bransjen og for det demokratiske samfunn i sin alminnelighet. Mer konkret koker dette ned til lik håndtering av trafikk på internett, hvor brukere selv kan bestemme hvordan de vil benytte sin egen internettilknytning.

Det er videre et sentralt poeng at etableringshindrene for innholds- og applikasjonstilbydere holdes lave. Som resultat av slik ikke-diskriminerende trafikkstyring, kan internett opprettholdes som en åpen plattform for alle former for kommunikasjon, og stimulere til sosial, kulturell, demokratisk og økonomisk utvikling.

Forordning og retningslinjer

Europeiske regler for nettnøytralitet ble lansert som forordning i november 2015. Forordningen har solid juridisk basis, etablert gjennom europeisk demokratisk lovgivning. Videre, ifølge forordningen, er BEREC gitt mandat til å utvikle egne retningslinjer for regulatørenes håndhevelse av nettnøytralitetsreglene i forordningen. BERECs retningslinjer ble publisert i august 2016.

Det er verdt å merke seg at retningslinjene ikke innfører nye regler, men kun gir rettledning om hvordan regulatørene skal håndheve eksisterende regler som er nedfelt i forordningen. Videre sier forordningen at nasjonale regulatører skal føre tilsyn med, og sikre etterlevelse av, nettnøytralitetsreglene i forordningen. Regulatørene skal også årlig publisere en rapport om nettnøytralitetstilstanden i det nasjonale markedet.

Den europeiske nettnøytralitetsreguleringen har som målsetning å sikre lik og ikke-diskriminerende håndtering av internettrafikken og tilhørende rettigheter for sluttbrukere, som for eksempel retten til å kunne motta og sende informasjon. Dette beskriver med andre ord «nettnøytralitet» som målsetning. Det er interessant å merke seg at fortalen til forordningen også eksplisitt beskriver sikring av internetts økosystem som en motor for innovasjon, som en del av målsetningen.

De operative delene av forordningen dekker kommersielle betingelser som hastighet og datakvote, men også andre kommersielle praksiser, hvor mange anser nulltaksering («zero-rating») som et typisk eksempel. Videre dekker forordningen tekniske praksiser, som rimelig trafikkstyring, unntaksvis trafikkstyring og spesialiserte tjenester.

Kommersielle praksiser

Kommersielle praksiser, og nulltaksering i særdeleshet, har tidligere vært omgitt av uvisshet i den europeiske nettnøytralitetsdebatten, og meningene har vært sterke på begge sider. Lovgiverne har valg den gylne middelvei for nulltaksering og andre kommersielle praksiser, og slike praksiser er verken eksplisitt tillatt eller eksplisitt forbudt etter forordningen.

Basert på forordningens forbud mot teknisk blokkering og struping av applikasjoner, anbefaler BERECs retningslinjer å forby nulltakseringspraksiser der nulltakserte applikasjoner gis fortrinn etter at datakvoten er brukt opp. Et typisk eksempel på dette er hvis nulltakserte applikasjoner fortsatt kan brukes mens andre applikasjoner blir blokkert.

For mer kompliserte saker anbefaler BEREC generelle vurderingskriterier som nasjonale regulatører kan bruke til å vurdere kommersielle praksiser, inklusive nulltaksering. Disse kriteriene omfatter tilbydernes markedsposisjon, for både internettilbydere og innholdstilbydere; utbredelsen av praksisen; effekter på sluttbrukerne, inkludert effekter på innholdstilbydere; og hvorvidt det forekommer omgåelse av formålet med forordningen.

Tekniske praksiser

Når tekniske praksiser for internettkommunikasjon vurderes, definerer de europeiske nettnøytralitetsreglene tre nivåer for trafikkstyring. Grunnivået er når internettrafikken håndteres uavhengig av applikasjonene som genererer trafikken, ofte omtalt som «best effort». De to neste nivåene omfatter rimelig trafikkstyring og unntaksvis trafikkstyring. BERECs retningslinjer beskriver mer inngående hvordan regulatørene bør vurdere slike tekniske praksiser.

Når internettrafikk sendes sammen med spesialiserte tjenester gjennom en delt infrastruktur, som ofte er tilfellet, vil den regulatoriske vurderingen også måtte ta i betraktning den overordnede trafikkstyringen. Denne trafikkstyringen tar seg av håndteringen av spesialiserte tjenester i parallell med trafikk fra internettkommunikasjon.

Hovedspørsmålet når det gjelder spesialiserte tjenester vil ofte være hvorvidt nettverkskapasiteten er tilstrekkelig til å unngå negativ innvirkning på internettrafikken. Neste vurderingsspørsmål blir så hvordan tilstrekkelig kapasitet sikres, nærmere bestemt hvordan internettilbyderne sikrer at spesialiserte tjenester ikke degraderer kvaliteten til internettkommunikasjonen.

Tilbakeblikk på den historiske utviklingen

Tidslinjen for europeisk nettnøytralitet strekker seg over flere år. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon fra 2009 hadde gode målsetninger for nettnøytralitet, men slik utviklingen ble vurdert over tid av de politiske institusjonene, var dette rammeverket ikke tilstrekkelig til å beskytte nettnøytraliteten i Europa.

Det ble antatt at tilgangsreguleringen i Europa burde være tilstrekkelig til å sikre nettnøytraliteten, fordi sluttbrukere kunne bytte til alternative internettilbydere. Men en essensiell egenskap ved internett ble undervurdert, siden internettbrukere er avhengig av at også brukere i den andre enden kan kommunisere fritt. Men mange av brukerne ønsket ikke å skifte til en nøytral internettilknytning på grunn av prispolitikken til internettilbyderne.

I 2012 publiserte BEREC, på oppdrag fra EU-kommisjonen, resultatene fra en undersøkelse av trafikkstyringen som ble benyttet av europeiske internettilbydere i deres nettverk. Undersøkelsen viste at hver femte abonnent av fast internettilknytning, og så mange som hver tredje abonnent av mobil internettilknytning, opplevde restriksjoner på bruk av internettilknytning, som for eksempel blokkering av IP-telefoni.

Norge var først i Europa

Norge var først i Europa med å etablere en regulatorisk ordning for nettnøytralitet. Basert på en samregulatorisk tilnærming, noe som ikke bør forveksles med selvregulatorisk tilnærming, ble norske retningslinjer for nettnøytralitet etablert i 2009 gjennom et samarbeid mellom myndighetene og bransjen. Disse retningslinjene inneholdt regler mot blokkering og struping av trafikk fra spesifikke applikasjoner, noe som er essensielt for å oppnå nettnøytralitet.

I Nederland og Slovenia ble nasjonale nettnøytralitetslover vedtatt i henholdsvis 2011 og 2012, og flere andre europeiske land begynte å vurdere regulatoriske tiltak. På den andre siden benyttet flere land selvregulatoriske tilnærminger og/eller baserte sine tilnærminger på transparens, noe som i praksis tillot struping og blokkering av spesifikke applikasjoner på internettilknytningen til sluttbrukerne.

På denne bakgrunnen, med betydelige restriksjoner i europeiske borgeres internettilgang, og et tiltakende lappeteppe av ulike nasjonale tilnærminger til nettnøytralitet ut over Europa, foreslo Kommisjonen i 2013 lovfesting av nettnøytraliteten. Gjennom en omfattende lovgivningsprosess i EU, ble regler for nettnøytralitet vedtatt mot slutten av 2015.

Europeisk regelverk innført i Norge

Lovbestemmelsen om nettnøytralitet som innfører det europeiske regelverket ble vedtatt av Stortinget mars 2017. Nordmenn merket nok ikke noen stor forskjell sammenlignet med de nasjonale retningslinjene fra 2009. En hovedforskjell var imidlertid at vi gikk fra en frivillig ordning for bransjen til lovfesting av nettnøytraliteten.

Lovproposisjonen fastslår at «Ivaretakelse av nettnøytralitet er grunnleggende for å sikre brukerne i Norge gode, fremtidsrettede ekomtjenester og stimulere til næringsutvikling og innovasjon, og er en forutsetning for videre økonomisk, sosial, kulturell og demokratisk utvikling i det moderne samfunn.» 

Samtidig ble det presisert i lovproposisjonen at «Departementet ønsker imidlertid i den grad det er mulig innenfor forordningens rammer, å opprettholde norsk nettnøytralitetspolicy som er etablert gjennom mange års erfaring.»

Det er klare likhetstrekk mellom de felleseuropeiske reglene for nettnøytralitet og de tidligere norske retningslinjene, noe som la til rette for opprettholdelse av norsk nettnøytralitetspolicy. Begge regelverkene omhandler transparens, rimelig trafikkstyring og mulighetene for å tilby spesialiserte tjenester som for eksempel IP-telefoni, i parallell med internettilknytningen, under visse forutsetninger.

Når det derimot gjelder nulltaksering, er forordningen mindre klar i sine bestemmelser. Mens de norske retningslinjene var gjeldende, var det etablert et marked for internettilknytning som ikke benyttet nulltaksering for norske abonnement. Dette har gjort at nulltaksering har blitt et område som krever tettere regulatorisk oppfølging.